Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zurÄnderung des BND-Gesetzes (BT-Drucksache 20/8627)
Stellungnahme des Vorstandsbeauftragten Dr. Gerhard Conrad anlässlich der Öffentlichen Sachverständigenanhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestags am 06. November 2023.
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Dr. Gerhard Conrad
Sehr geehrte Frau Vorsitzende,
Sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete
Vielen Dank für die Einladung zu dieser Sachverständigenanhörung, an der ich in erster Linie in meiner Eigenschaft als ehemaliger leitender Beamter des Bundesnachrichtendienstes in Berlin, als ehemaliger Direktor des EU Intelligence Assessment Staff (EU INTCEN) in Brüssel und nach meiner Pensionierung 2019 als Vorstandsbeauftragter des Gesprächskreises Nachrichtendienste in Deutschland e.V. für Analyse und Medien teilnehme. Im Zentrum meiner Anmerkungen werden daher fachliche Aspekte im Sinne einer Gesetzesfolgenabschätzung stehen.
Wie auch in den bisherigen Stellungnahmen des GKND werden sich Anmerkungen in der Öffentlichkeit stets an den Erfordernissen des Geheimschutzes und meiner weiterhin bestehenden Verpflichtung zur Zurückhaltung in dienstlichen Angelegenheiten zu orientieren haben. Ich verweise in diesem Zusammenhang auch auf die entsprechende Anmerkung in den einleitenden Aussagen zum Gesetzentwurf hin (S.1):
„Aus Geheimhaltungsgründen sollen die internen Prozesse der Informationsweitergabe zwischen dem Bundesnachrichtendienst und den Abnehmerbehörden nicht dargestellt werden“.
1) Überragendes öffentliches Interesse an der Wirksamkeit nachrichtendienstlicher Aufklärung
Der Gesprächskreis Nachrichtendienste hat bereits seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Mai 2020 zur Auslands-Auslands-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes den hierauf Bezug nehmenden Gesetzgebungsprozess mit Anmerkungen und Stellungnahmen begleitet. Hierbei ist das zentrale Anliegen des GKND stets gewesen, auf mögliche praktische Implikationen von Neuregelungen für die Leistungs- und Handlungsfähigkeit des Dienstes hinzuweisen.
Dass an einer wirksamen Auslandsaufklärung durch den Bundesnachrichtendienst und an seiner internationalen Kooperationsfähigkeit, ein überragendes öffentliches Interesse besteht, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 19. Mai 2020 unmissverständlich artikuliert:
„Zu berücksichtigen ist dabei auch das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung. … Insoweit geht es mittelbar zugleich um die Bewahrung demokratischer Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung – und damit um Verfassungsgüter von hohem Rang. In Frage steht mithin ein gesamtstaatliches Interesse, das über das Interesse an der Gewährleistung der inneren Sicherheit als solcher deutlich hinausgeht“.
„Insbesondere die Aufklärung politisch oder militärisch relevanter Geschehensabläufe, aber auch die Frühaufklärung von Gefahren der internationalen Kriminalität, zu der auch der internationale Terrorismus gehört, sind für ihre Wirksamkeit heute auf eine Kooperation der Dienste untereinander angewiesen. Kooperationsfähig ist der Bundesnachrichtendienst aber nur, wenn er auch seinerseits Befugnisse hat, mit deren Hilfe er auch durch eigene Erkenntnisse als Partner beizutragen vermag“.
2) Sicherheitspolitischer Paradigmenwechsel seit 2022
Die grundlegende Bedeutung dieser konstitutiven Aussagen ist im Gefolge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine vom 24. Februar 2022 von ganz besonderer Relevanz für die elementaren Belange gesamtstaatlicher, verfassungsrechtlich gebotener Sicherheitsgewährleistung geworden. Lange verdrängte existenzielle Sicherheitsrisiken und die daraus resultierenden unabweisbaren Handlungserfordernisse sind auf brutale und unabweisbare Weise offengelegt worden. Neben der dringlichen Ertüchtigung der Bundeswehr, auf die gerade erst erneut der Bundesverteidigungsminister in sehr klaren Worten hingewiesen hat, muss hier auch die Leistungsfähigkeit der Nachrichtendienste des Bundes und der Länder einer grundlegenden Neubetrachtung unterzogen werden.
Dies erscheint umso gebotener, als auch die innere Sicherheit in Deutschland, Europa und darüber hinaus durch die krisenhaften Entwicklungen in Nahost erneut unter erheblichen Druck zu geraten droht. Welche katastrophalen Folgen systemische Fehler in diesem Bereich nach sich ziehen können, haben erst jüngst die furchtbaren Ereignisse in und um Israel gezeigt.
Wir wären alle gut beraten, uns ernsthaft und lösungsorientiert mit den Lehren zu befassen, die wir aus den sicherheitspolitischen Schlüsselereignissen der vergangenen beiden Jahre ziehen können. Dem Imperativ der Wirksamkeit nachrichtendienstlicher Aufklärung und Analyse muss mehr denn je im Rahmen von politischen wie rechtlichen Güterabwägungen und Verhältnismäßigkeitsprüfungen Rechnung getragen werden.
3) Fachliche Fragen und Anmerkungen zum aktuellen Entwurf des BNDG
Unter Bezugnahme auf die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Mai 2020 hat der GKND bereits zum BND-Gesetz in seiner Fassung vom 25. März 2021 einen Fragenund Kriterienkatalog erstellt, der auch für die nun anstehende erneute Aktualisierung und Neufassung der bereits 2021 entwickelten Übermittlungsregelungen in weiten Bereichen von erheblicher Relevanz ist:
Viele der seinerzeit bereits gestellten Fragen werden nunmehr mutatis mutandis mit erneuter Dringlichkeit an die Regelungen der §§ 9a-h bis § 11a-f BNDG zu stellen sein:
Der hier in Frage stehende Regelungskomplex betrifft eine Dimension von elementarer, ja konstitutiver Bedeutung für wirksame nachrichtendienstliche Arbeit, die Erhebung, Aggregierung, Vervollständigung personenbezogener Daten und den Bedingungen für ihre zulässige Übermittlung and Dritte. Ein hohes Maß an Sachgerechtigkeit und Problembewusstsein ist hier erforderlich, um die wesentlichen Befähigungselemente für eine mehr denn je gebotene sachlich adäquate Auftragserfüllung durch die Dienste nicht zu
gefährden.
Hinweise und Erkenntnisse zu Personen, ihren Aktivitäten und ihren Beziehungen sind ein sachlogisch notwendiger Kernbereich nachrichtendienstlicher Arbeit. Informationsgewinnung und Informationsbeschaffung involvieren stets Personen, sei es als Wissensträger, sei es als Mittler und Unterstützer im Zuge eines Beschaffungsprozess. Hier sind methodische Vergleiche mit empirischer Sozialwissenschaft und investigativem Journalismus durchaus angebracht. Es geht also nicht nur um eine ultimative Zielperson inihrer möglichen Eigenschaft als sicherheitsrelevanter Gefährder, sondern generell um Personen, die in einem sachlogischen und sachdienlichen Bezug zum gesetzlich begründeten jeweiligen konkreten Aufklärungs- oder Abwehrauftrag stehen. Auch zu ihnen müssen Informationen eingeholt werden, um sie überhaupt in ihrer Relevanz und Eignung für die Auftragserfüllung begreifen und bewerten zu können. In diesem komplexen Prozess geht es keineswegs nur um vollständige Datensätze, sondern gerade auch um bruchstückhafte Hinweise, die in einem inkrementalen Prozess der Informationsgewinnung, Aggregierung und Bewertung zu Erkenntnissen zusammengefügt werden müssen. Am Anfang nachrichtendienstlicher Arbeit stehen in der Regel die „known unknowns“ und noch häufiger die „unknown unknowns“, die es zu ermitteln gilt. Nachrichtendienstliche Aufklärung dient in ihrem Wesenskern der Ermittlung und Bewertung des Unbekannten, ausgehend von einer umfassenden und detaillierten Kenntnis des jeweils Bekannten, und hier insbesondere auch unter Einschluss von jeweils im Sachzusammenhang stehenden oder im Zuge von Sachverhaltsermittlungen auftauchenden Personen.
In diesen Prozessen stellt sich ein ganz praktisches Dilemma, dem durch ein sachgerechte rechtliche Regelung Rechnung zu tragen ist: Wer Informationen zu Personen bei Dritten erhebt, gibt bereits personenbezogene Details an die potentiell auskunftsfähige Stelle (im Inland, im Ausland, Behörden mit oder ohne operative Anschlussbefugnis, bis hin zu privaten Stellen im In- und Ausland) preis, wer nicht fragt, bleibt ohne Information, wer keine sachlich relevante Information zur rechten Zeit generiert, verfehlt seinen nachrichtendienstlichen Kernauftrag. All dies hat mit der vielbeklagten „Sammelwut“ der Dienste nichts zu tun; Der gleichen Methodik folgen sachnotwendig wie gesagt auch Wissenschaft und investigativer Journalismus, beide im Übrigen auch mit ihrer eigenen „operativen Anschlussbefähigung“, der Veröffentlichung, die bekanntlich nur zu oft über das gesellschaftliche Wohl und Wehe von Personen bis hin zur Verletzung ihrer Persönlichkeitsrechte entscheiden kann.
Sachgerechte und umsetzbare gesetzliche Regelungen müssen daher zwingend in enger und detaillierter fachlicher Konsultation mit den betroffenen Diensten unter umfänglicher und systematischer Berücksichtigung der möglichen konkreten Fallkonstellationen, Formen und Bedingtheiten ihrer Arbeit mit personenbezogenen Daten mit Aussicht auf sachgerechte Ergebnisse entwickelt werden. Ein rein normativer, aus den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts abgeleiteter Ansatz ist hier für sich allein schon aufgrund der Bedeutung des Regelungsinhalts für die verfassungsrechtlich ebenfalls elementare staatliche Sicherheitsgewährleistung nicht zielführend. Es gilt vielmehr von Anfang an, Elemente der Gesetzesfolgenabschätzung in den Gesetzgebungsprozess einzubeziehen.
Dem Text des aktuellen Entwurfs kann nicht entnommen werden, ob es einen solchen, durchaus zeitaufwändigen und komplexen Prozess gegeben hat, und wo ggf. in der Güterabwägung normativen Festlegungen Vorrang vor an sich sachlich gebotenen fachlichen Ansätzen gegeben wurde. Welcher Preis an Sicherheit wird hier aufgrund von Handlungseinschränkungen zu zahlen sein? Die konkrete und transparente Beantwortung dieser Frage ist von entscheidender Bedeutung für die Validität des Gesetzes, aber auch für die politische Verantwortung, die der Gesetzgeber vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und seiner Güterabwägungen wird übernehmen müssen. Das parlamentarische Forum für die konkrete Erörterung dieser geheimschutzbedürftigen Sachverhalte mit der Bundesregierung stellt lege lata das Parlamentarische Kontrollgremium dar.
Sollte eine solche detaillierte und systematische Befassung der betroffenen Dienste im Vorfeld nicht stattgefunden haben, wäre dies – auch im Zusammenwirken mit den zuständigen Gremien des Deutschen Bundestages – dringlich nachzuholen, um ungewollte Einschränkungen elementarer Befähigungen der Nachrichtendienste zu vermeiden oder aber, sofern diese nach geltendem Recht unvermeidlich sein sollten, in ihren operativen und sicherheitlichen Konsequenzen kompetent herauszuarbeiten. Nicht nur eine „Überwachungsgesamtrechnung“ ist von Bedeutung für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland; mindestens genauso relevant ist eine qualifizierte „Befähigungsgesamtrechnung“ für die Dienste im Lichte der elementaren Erfordernisse der verfassungsrechtlich gebotenen Sicherheitsgewährleistung und angesichts einer aktuell wie absehbar nahezu präzedenzlosen vielfältigen Herausforderung für die innere und äußere Sicherheit in Deutschland, in Europa und der westlichen internationalen Wertegemeinschaft.
In diesem Zusammenhang ist kritisch anzumerken, dass die heutige Anhörung sehr spät kommt. Wie sollen noch bis Jahresende 2023 zeitgerecht gesetzgeberische Konsequenzen aus möglichen fachlichen Monita einer eventuell erst jetzt anzustellenden detaillierten und konkreten lösungsorientierten Betrachtung gezogen werden? Wie lässt es sich andererseits vermeiden, dass den Diensten in entscheidenden Dimensionen ihrer Tätigkeit ab Jahresende 2023 ohne die termingerechte Verabschiedung von BNDG und BVerfSchG die zwingend erforderliche Rechtsgrundlage fehlen würde?
Umso bedeutsamer wird hier die von der Bundesregierung in Aussicht gestellte Evaluierung der praktischen Umsetzung der neuen Übermittlungsbefugnisse und der neuen Regelungen zur Eigensicherung bis Jahresende 2025 sein. Es wäre aus fachlicher Sicht jedoch dringend angeraten, diese Bestandsaufnahme und Bewertung auf 2024 vorzuziehen, um die möglichen Konsequenzen auf die eigene Aufgabenerfüllung angesichts des sicherheitspolitischen Paradigmenwechsels in der erforderlichen Klarheit und Entschiedenheit aufzuzeigen. Auch dies wurde seinerzeit schon vom GKND in Bezug auf das BNDG von 2021 angeregt. Die Phase einer möglicherweise unbeabsichtigten unzuträglichen Einschränkung der Dienste in ihrer Auftragserfüllung muss so kurz wie möglich gehalten werden.
Zentraler Gegenstand einer derartigen im Zusammenwirken mit dem PKGr zu erfolgenden fachlichen Evaluierung im Sinne einer Gesetzesfolgenabschätzung sollte dann spätestens das oben aufgeführte potentielle Delta zwischen fachlich notwendiger Befähigung und verfassungsrechtlich zulässiger Mandatierung sein, das es klar und konkret in seinen Implikationen und Konsequenzen als Ergebnis einer verfassungsrechtlichen Güterabwägung zu benennen gelten wird.
Zu evaluieren sein wird darüber hinaus auch der tatsächliche, nicht nur pauschal geschätzte direkte wie indirekte personelle und prozedurale Erfüllungsaufwand sein:
Wie viel fachlich qualifiziertes Personal wird auf welchen Ebenen für die Prüfung der Übermittlungsvoraussetzungen und -modalitäten einzusetzen sein?
Wie rasch können zusätzliche Bedarfe gedeckt werden?
Wie lange dauern die Prozesse, mit welchen Konsequenzen für die Aktions- und Reaktionsfähigkeit der Dienste?
Wie klar und umsetzbar sind die Handlungsanweisungen für die Arbeitsebene?
Dem aus verschiedenen Untersuchungsausschüssen bekannten, sicherheitlich gravierenden Risiko, dass aus Handlungsunsicherheit oder Komplexität Übermittlungen zwischen Diensten und Behörden vorsorglich unterlassen oder verzögert werden, muss hierbei in besonderem Maße Rechnung getragen werden.
Ebenso werden in diesem Zusammenhang die bisherigen Erfahrungen in der Handhabbarkeit der Rechtsstaatlichkeitsversicherungen und ihrer Auswirkungen auf die Kooperationsbeziehungen mit ausländischen Diensten und anderen Stellen zu bewerten sein. Auch in diesem Bereich liegen grundsätzliche erhebliche Risiken für die zeitgerechte und zielführende Auftragserfüllung der Dienste in ihren zwingend erforderlichen internationalen Kooperationsbeziehungen.
4) Rechtsvergleich und Befähigungsvergleich im Rahmen der Evaluierung 2024
Im Zusammenhang mit einer derartigen Evaluation wird ein rechtsvergleichender wie insbesondere auch ein befähigungsvergleichender Blick auf all jene Partner und Freunde in Europa und darüber hinaus notwendig werden, die sich wie die Bundesrepublik Deutschen der westlichen Wertegemeinschaft verpflichtet sehen. Es ehrt all jene, die nicht ohne Stolz darauf verweisen, dass die umfassende rechtsstaatliche Einhegung und Kontrolle der deutschen Nachrichtendienste bereits heute internationale Maßstäbe setzten. Ebenso wichtig wäre eine solche Feststellung allerdings auch im Hinblick auf die Leistungsfähigkeit der Dienste im Vergleich mit Partnern und Freunden, verbunden mit einer ehrlichen Ursachenforschung, wo mögliche Defizite in der Aufgabenerfüllung in den zur Verfügung stehenden materiellen, organisatorischen und personellen nachrichtendienstlichen Befähigungen, aber auch den rechtlichen Rahmenbedingungen begründet liegen. In diesem Zusammenhang sei hier nur auf den allseits bekannten und immer wieder, allerdings offenbar folgenlos beklagten Umstand verwiesen, dass die Mehrzahl aller operativ relevanten Hinweise auf terroristische Gefährder und Gefahrenmomente in Deutschland von dritter Seite erfolgen. Hier wird mehr denn je eine gründliche Ursachenforschung anzuraten sein, auf deren Grundlage erforderliche Konsequenzen in operativer und fachlicher Befähigung wie in rechtlicher Mandatierung der Dienste zu ziehen sein werden. Nötigenfalls würden entsprechend konsolidierte und validierte Ergebnisse auch einer möglichen Neujustierung und Weiterentwicklung von höchstrichterlichen Güterabwägungen und Verhältnismäßigkeitsprüfungen an die Hand zu geben sein.
5) Zwei Einzelaspekte zur möglichen kurzfristigen Berücksichtigung
Abschließend seien noch zwei fachliche Hinweise angefügt, deren Berücksichtigung im Gesetzestext bereits kurzfristig in Betracht gezogen werden könnte:
§ 2 Absatz 1b Schutz vor unbemannten Luftfahrzeugen (BT-Drucksache 20/8627, S. 8, 32)
legt unter Bezugnahme auf § 21h Abs. 3 Nr. 3und 4 der Luftverkehrs-Ordnung einen horizontalen und vertikalen Sicherheitsabstand von 100m für den zulässigen Betrieb von unbemannten Flugobjekten (Drohnen) zugrunde, dessen Unterschreitung Abwehrmaßnahmen des Dienstes auslösen könnte. Dem Gesetzentwurf und seiner Begründung ist jedoch nicht zu entnehmen, ob und in welchem Umfang bei der Bestimmung der Sicherheitsabstandes den aktuellen oder absehbar zu erwartenden modernen technischen Aufklärungsbefähigungen gegnerischer Dienste oder terroristischer Gefährder ebenso Rechnung getragen worden ist wie dem besonderen Schutzbedürfnis des Dienstes. Hier wäre eine spezifische Untersuchung unter dem Aspekt der materiellen Sicherheit erforderlich oder aber ggf. ein Vermerk in der Begründung, dass es diese bereits gegeben und zu dem hier präsentierten Ergebnis geführt habe.
§ 65f i.V.m. § 65b: Art und Umfang von persönlichen Durchsuchungen im Rahmen der Eigensicherung (BT-Drucksache 20/8627, S. 24-25).
Die hier vorgesehenen Maßnahmen berücksichtigen ein durchaus breites Spektrum verdeckter Verbringungsmöglichkeiten, nicht notwendigerweise jedoch einen professionell geplanten und vorbereiteten konspirativen Ausbringungsversuch von Geheimsachen mit nachrichtendienstlichen Mitteln, einschließlich der Inkorporierung des in Frage stehenden Materials. Hier würde bei Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen – wie bei Drogenschmuggel und vergleichbaren Verbringungsdelikten – letztlich auch auf die in §§ 102 StPO und § 39 ASOG Berlin vorgesehenen Methoden der Leibesvisitation zurückzugreifen sein. Es böte sich daher zumindest ein entsprechender Verweis auf die Optionen, ihre rechtlichen Voraussetzungen und Durchführungsmodalitäten an.
Dr. Gerhard Conrad
Vorstand GKND
Intelligence Advisor MSC