Vom Wissen zum Handeln
Integrierte Lagekompetenz für komplexe Entscheidungsprozesse | Stellungnahme zum erneut gescheiterten Nationalen Sicherheitsrat
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Dr. Gerhard Conrad
Auch die Polykrise in und um Europa hat offenbar die traditionellen ressort- und parteipolitischen Egoismen und Opportunitätserwägungen in der aktuellen Koalition nicht überwinden können: Ein Nationaler Sicherheitsrat mit ressortübergreifender Beratungs- und Koordinierungskompetenz ist ungeachtet aller Zeitenwende-Rhetorik erneut gescheitert.
Notwendige sachliche Grundlage für ein nunmehr wie auch immer zu koordinierendes Regierungshandeln in Fragen von gesamtstaatlicher Relevanz bleibt jedoch unverändert ein auf Kabinettsebene zeitgerecht abrufbares umfassendes Lageverständnis.
Entscheidende praktische Voraussetzung hierfür ist eine robuste Befähigung der Bundesregierung zu kompetenter, dynamischer und resilienter Lagefeststellung und Lagebeurteilung.
Diese Lagekompetenz muss themen- und ressortübergreifend innerhalb einer Arbeitsstruktur in Umsetzung eines „all sources“-Ansatzes mit hohen Anforderungen an spezifische Fach- und Sachkunde sowie analyti-sche Syntheseleistung organisiert werden.
Die jeweiligen Arbeitsergebnisse müssen in Zeitgerechtigkeit, Form, Inhalt und Qualität eine maßgebliche Grundlage und Orientierung für die Beratungen und Entscheidungen der Bundesregierung bilden können.
Für die Organisation dieser Lagearbeit bietet sich immer noch eine im Bundeskanzleramt zusammenzustellende Arbeitseinheit an, die Sitzungen des Bundeskabinetts und / oder der wöchentlichen ND-Lagebesprechung als Gesamtlage-/Analysezentrum (GAZ) mit umfassender, ressortübergreifend abgestützter Lagefeststellung und Lagebeurteilung vorbereitet.
Das Bundeskanzleramt bietet hierfür mit seinen Spiegelreferaten für alle Ressorts und dem ihm nachgeordneten Bundesnachrichtendienst eine grundsätzlich geeignete strukturelle Grundlage.
„Zeitenwende“ in der Sicherheitspolitik?
Die erneute Aufgabe des Projekts eines Nationalen Sicherheitsrats verdeutlicht wieder einmal die historisch wie politik- und gesellschaftswissenschaftlich wenig überraschende Tatsache, dass sich über Jahrzehnte verfestigte politische Identitäten, Interessen- und Opportunitätserwägungen auch unter erheblichem äußerem Handlungsdruck nicht oder eben nur auf längere Sicht und in mehreren Etappen überwinden lassen.
An der ebenso offenkundigen, dringlichen und allseits fachlich übereinstimmend konstatierten Notwendigkeit einer Neustrukturierung gesamtstaatlicher Entscheidungsprozesse hat sich jedoch in der Sache nichts geändert. Dies gilt insbesondere auch für den Umstand, dass der inzwischen allseits etablierte Sicherheitsbegriff eben nicht nur den Zuständigkeiten von Außen- und Verteidigungspolitik zuzuordnen ist, sondern essentielle Belange weiterer Ressorts wie der Bundesministerien des Inneren, der Entwicklungszusammenarbeit, der Finanzen, der Wirtschaft, der Umwelt und der Gesundheit einbezieht, ganz abgesehen von den föderalen Dimensionen der inneren- und Versorgungssicherheit. Wie nun entsprechende Entscheidungsprozesse unter Federführung des Auswärtigen Amtes zu koordinieren und einer zeitgerechten, im Krisenfall auch hochdynamischen Kabinettsentscheidung und darauf aufbauendem koordinierten ressortübergreifenden Handeln in Bund und Ländern zuzuführen sein sollen, bleibt bis auf Weiteres ein gut gehütetes Geheimnis der aktuellen Koalitionsregierung.
Dessen ungeachtet besteht jedoch unverändert erheblicher Handlungsbedarf, aber auch Handlungsspielraum auf der vorgelagerten Ebene von Lagefeststellung und Lagebeurteilung, ohne die fundierte und verantwortbare komplexe Entscheidungen nur schwer zu leisten sind.
Gesamtlage als Grundlage für komplexe Entscheidungsfindung
Das Hauptaugenmerk der Diskussion um einen Sicherheitsrat hatte sich – wie dies traditionell in Deutschland der Fall ist – auf die Koordination operativen politischen Handelns, gerichtet. Allenfalls inzidenter wurde auch einmal dessen zwingend notwendige Voraussetzung unter dem eher abwertend wirkenden unspezifischen Begriff „Unterbau“ erwähnt: Eine ebenso ressortübergreifende, dynamischen und komplexen Entwicklungen standhaltende, nach Möglichkeit diesen sogar vorausschauend begegnende Gesamtlagefeststellung und Lagebeurteilung zu den jeweils in Frage stehenden Handlungsfeldern und Herausforderungen.
Lagefeststellung und -beurteilung erfolgt bisher in Deutschland vor dem Hintergrund eines ausgeprägten föderalen Systems wie des Ressortprinzips innerhalb der Bundesregierung überwiegend in eigenständiger Kompetenzwahrnehmung von Bundes- und Landesressorts wie Behörden, und damit bereits dem Grunde nach in Form, Verfahren, Zielsetzung und organisatorischer Einbindung disparat. Die jeweiligen Ergebnisse werden überwiegend erst auf der politischen Entscheidungsebene als „Hausmeinung“ in einen vornehmlich (partei)-politisch-operativen Abstimmungsprozess eingeführt.
Dieser Sachverhalt manifestiert sich unmissverständlich in der Vielzahl unterschiedlicher, jeweils innerhalb von Ressort- und Behördengrenzen eingerichteter und allenfalls innerhalb dieser integrierter und vernetzter Lagezentren. Kommunikation zwischen diesen ist nicht a priori ausgeschlossen; eine Konzertierung ihrer Arbeit oder gar eine Aggregierung und zentrale Bewertung ihrer Ergebnisse finden jedoch allein schon aufgrund der Tatsache nicht statt, dass hierfür keine ressort- oder behördenübergreifenden Strukturen und Sachleitungskompetenzen vorgesehen sind.
Ein Ende 2019 unternommener später Versuch zur Etablierung eines ressortübergreifend konzipierten, in erster Linie der Unterstützung des Bundeskanzleramtes, genauer gesagt von Bundeskanzlerin Angela Merkel, dienenden außen- und sicherheitspolitischen Lage- und Analysezentrums der Bundesregierung (sic!) endete ungeachtet aller Ansätze zur Gesamtlagebetrachtung letztlich als eine, allseits allenfalls widerwillig unterstützte und mit Blick auf das Ende der Legislaturperiode im Sommer 2021 stillschweigend wieder abgeschaffte Struktur (041) im Auswärtigen Amt.
Das immer wieder gerne als Beispiel für Ressort- und Bund-Ländergrenzen transzendierende Strukturen angeführte Gemeinsame Terrorabwehrzentrum (GTAZ) erweist sich bei näherer Betrachtung als horizontal organisierter Rahmen für einen Informationsaustausch nach Maßgabe der jeweiligen fachlichen, rechtlichen und nicht zuletzt auch hauspolitischen Interessen, nicht jedoch als eine Struktur zur verbindlichen gemeinsamen Lagefeststellung und -beurteilung terroristischer Gefährdungslagen als Grundlage für koordiniertes operatives Vorgehen.
Die Grenzen eines solchen fragmentierten Ansatzes und Vorgehens sind mittlerweile hinlänglich bekannt und sollten mit einer entsprechenden ressort- und behördenübergreifenden Struktur überwunden werden.
Gesamtlagefeststellung und Lagebeurteilung sind sachlogisch eine ressortübergreifende Aufgabe, die einen gemeinsamen fachlichen – und nicht politischen – Ansatz der unterschiedlichen Ressourcen und Kompetenzen erfordert: Gesamtlagefeststellung und Lagebeurteilung dürfen nicht Verhandlungssache zwischen partei- und hauspolitisch geprägten Ressorts sein. Der Streit um die besten Lösungen darf nicht bereits auf der vorgelagerten Ebene der kognitiven Erfassung und Bewertung komplexer Realität beginnen. Haus- und Parteiinteressen haben nötigenfalls ihren Platz im Ringen um politische Handlungsansätze und Alternativen, dies aber auf der Grundlage zuvor rein sach- und problemorientiert definierter und weiter verfolgter Sachverhalte.
Ein Blick zu Freunden und Verbündeten
Wie so oft, gibt hier ein Blick über die Grenzen erste Anhaltspunkte für die Entwicklung geeigneter Strukturen. Staaten wie die USA und Großbritannien, die sich traditionell als eigenständige sicherheitspolitische Akteure im internationalen Maßstab verstehen, verfügen mit der Institution eines Nationalen Sicherheitsrats (White House National Security Council, UK National Security Council Cabinet Office) seit langem über derartige Gremien, einschließlich der diesen zugeordneten Analysekapazitäten wie der „Joint Intelligence Organization (JIO)“ des Cabinet Office in London und dem „Office of the Director of National Intelligence (ODNI)“ in Washington. Ihr Zweck und ihre Funktionalität sind offensichtlich: Sie dienen als spezifische Instanz der Exekutive in Politikfeldern, in denen ebenso komplexe wie dringliche und schwerwiegende Herausforderungen der inneren und/oder äußeren Sicherheit einer gesamtstaatlich koordinierten sach- und zeitgerechten Behandlung und Entscheidung zugeführt werden sollen. Mit seiner Integrated Review 2021 ist Großbritannien hier noch einen Schritt weiter gegangen und schickt sich an, zum Vorbild für weitergehende amerikanische Reformbestrebungen in der nationalen Sicherheitsarchitektur zu werden. Auch Frankreich hat seit langem eine nationale Sicherheitsarchitektur mit einem dem Premierminister direkt unterstellten Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) und dem diesem vorgesetzten präsidialen Conseil de défense et de sécurité nationale (CSDN) auf Ministerebene mit seinerseits spezifischen Formaten unter Beiziehung der Chefs der Nachrichtendienste und des Nachrichtendienstkoordinators.
Die Beispiele USA, Großbritannien und Frankreich verdeutlichen, dass Entscheidungen zu komplexen sicherheitspolitischen Herausforderungen nicht in einem ressortübergreifenden adhoc-Rahmen getroffen werden können. Grundvoraussetzung für zeit- und sachgerechte Handlungs- und Reaktionsfähigkeit ist vielmehr eine vorausschauende, gegebenenfalls auch reaktionsstarke systematische und fundierte Befassung mit Herausforderungen für die innere und äußere Sicherheit. Politische Entscheidungsgremien müssen damit zuverlässig auf einen Unterbau zurückgreifen können, der die beratungs- und entscheidungsbegründenden Unterlagen zu erstellen und in geeigneter Form zeitgerecht vorzulegen hat. Angesichts der im Zeitalter des „Global Village“ und Cyber-Raums exponentiell gewachsenen Dynamik und Wirkungsmacht auch geographisch peripherer Lageentwicklungen sind an die Präsenz, Stabilität und Leistungsfähigkeit derartiger Strukturen besondere Anforderungen zu stellen.
Ein Blick nach Brüssel zur EU
Auch in der Europäischen Union sind Elemente einer solchen vernetzten Lagefeststellung und -beurteilung bereits seit 2002 schrittweise von den Mitgliedstaaten geschaffen worden und haben sich seither zu einer funktionalen Struktur, der zivil-militärischen „Single Intelligence Analysis Capacity (SIAC)“, entwickelt. Das zivile „Intelligence Analysis and Situation Centre (INTCEN)“ und das militärische „Intelligence Directorate“ des Europäischen Militärstabes (EUMS.INT) erstellen für die EU-Institutionen Lageberichte und -analysen zu entscheidungsrelevanten Fragen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wie der gemeinschaftlichen Sicherheitsgewährleistung angesichts terroristischer und hybrider Bedrohungen. EU INTCEN und EUMS.INT sind eng mit den Konsultations- und Entscheidungsstrukturen der EU verbunden; zugleich können sie auf ein breites Spektrum freiwillig unterstützender ziviler und militärischer Nachrichten- und Sicherheitsdienste zurückgreifen, die Fachpersonal ebenso wie Expertise zur Verfügung stellen. Bei aller Notwendigkeit einer konsequenten Weiterentwicklung und Optimierung im Detail könnten auch die mit der „Single Intelligence Analysis Capacity“ gewonnenen Erfahrungen bereits als Anhaltspunkte für Strukturentwicklungen im Bereich der Lagearbeit herangezogen werden. Dies ist umso bedeutender, als ja auch in den EU-Institutionen, ganz wie im deutschen Regierungsgeschehen, eine Vielzahl verschiedener, nicht selten auch rivalisierender Entscheidungsgremien in Rat, Kommission und EEAS auf die Lagearbeit von SIAC zurückgreifen kann und dies auch tut. Wie so oft, muss das Rad auch hier nicht noch einmal völlig neu erfunden werden.
Aufbau ressortübergreifender Strukturen für Lagefeststellung und Lagebeurteilung
Eine Grundvoraussetzung für fundierte gesamtstaatliche Entscheidungsfindung und verantwortungsvolles Handeln im Wissen um Ursachen und Konsequenzen ist damit eine leistungsstarke vorgelagerte Gesamtlagefeststellung und –beurteilung, die auch imstande und mandatiert sein muss, die Implikationen für das jeweilige nationale oder – wie im Fall der EU – gemeinschaftliche Interesse zu berücksichtigen. Sicherheit ist in hohem Maße multikausal und interdependent. Sie umfasst internationale wie nationale, externe wie interne, wirtschaftliche, zivilgesellschaftliche, ökologische wie militärische und technisch-wissenschaftliche Dimensionen, denen Daseinsvorsorge und Sicherheitsgewährleistung Rechnung zu tragen haben.
Die der Bundesregierung zuarbeitende Lage- und Analysefunktion wird dem gemäß thematisch breit aufzustellen sein und über eine hohe fachliche und politische Deutungskompetenz verfügen müssen. Fachkompetenz basiert auf abrufbarer Expertise in Ressorts, Nachrichtendiensten und Wissenschaft; politische Deutungskompetenz entsteht in enger Anbindung an die politische Entscheidungsebene auf nationaler oder gemeinschaftlicher Ebene.
Ein Gesamtlage- und Analysezentrum wird mithin an der Schnittstelle zwischen beiden Bereichen anzusiedeln und auf Fach- wie Leitungsebene adäquat zu besetzen sein.
Ein regulärer direkter Zugang der Leitung dieses Zentrums zur politischen Entscheidungsebene und eine Partizipation an den Entscheidungsprozessen sind daher essentiell. Es ist kein Zufall, dass der DNI in den USA und der Chief JIO in Großbritannien Kabinettrang haben.
Ein Gesamtlage- und Analysezentrum verfügt notwendig über eine breite und leistungsstarke Basis in den zuständigen Ressorts und Diensten, aus denen Personal abgeordnet und Expertise bereit gestellt werden.
Das Zentrum muss in der Lage sein, den Entscheidungsträgern fundierte Analysen zeitgerecht und damit notfalls in 24/7-Arbeitsabläufen vorzulegen. Angesichts der im Cyber-Zeitalter exponentiell gewachsenen Dynamik und Wirkungsmacht von Risiken und Gefahrenlagen müssen derartige Strukturen in besonderem Maße stabil, urteilssicher und leistungsstark sein. Das erfordert fachlich wie methodisch hochqualifiziertes Personal in sachgerechter Zahl und in stabilen, zugleich aber auch flexiblen Organisationszusammenhängen.
Ein Lage- und Analysezentrum muss damit über verbindlich geregelte, verlässliche breite und leistungsstarke Unterstützung in den zuständigen Ressorts und Behörden verfügen, aus denen dauerhaft Personal abgeordnet und Expertise zur Verfügung gestellt werden. Wichtig ist in diesem Zusammenhang zu betonen, dass es hier um die zeitgerechte Bereitstellung von interdisziplinär produzierter integrierter Lagefeststellung und Lageanalyse geht, nicht um die unkommentierte Zusammenstellung und Weiterleitung von Informationen. Diese wird bereits heute in verschiedenen Lagezentren mit 24/7-Kapazität geleistet, hat jedoch nichts mit Informationsverdichtung und Analyse zur Unterstützung dynamischer Entscheidungsprozesse zu tun. Fachlich fundierte Lagefeststellung und -beurteilung müssen mit der Dynamik von Bedrohungen Schritt halten können, wenn sie entscheidungsrelevant sein sollen. Eine 24/7-fähige eigenständige ressortübergreifende Analysekapazität ist daher erforderlich, zieht jedoch notwendig einen angemessenen Personalansatz und eine adäquate Aufbauorganisation nach sich.
Mit der organisatorischen Anbindung an die bestehenden Entscheidungsstrukturen und -prozesse muss wiederum eine Ablauforganisation und technische Infrastruktur einhergehen, die zeitnahe Auftragssteuerung ebenso sicherstellt wie eine verzugslose, krisenfeste, sichere und nötigenfalls eigeninitiative Kommunikation der entscheidungsrelevanten Informationen und Analyseergebnisse in der erforderlichen Verdichtung, Klarheit und Prägnanz in Aussage und Bewertung an politische Entscheidungsträger. Größtmögliche räumliche, personelle und organisatorische Nähe dieser Unterstützungselemente zur Kabinettsebene bei gleichzeitiger fachlicher Autonomie in Lagefeststellung und Beurteilung ist mithin eine wesentliche Rahmenbedingung für eine erfolgreiche, sach- und zeitgerechte Beratungsleistung.
Praktischer Ansatz: Ein Gesamtlage- und Analysezentrum (GAZ) im Bundeskanzleramt
Nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge kommen als Ausgangsunkt und Basis für diese zusammenführende Lagefeststellung und Lagebeurteilung letztlich nur die im Bundeskanzleramt vorhandenen Strukturen in Betracht. In seinen Abteilungen und Referaten spiegelt es bekanntlich die Ressorts der Bundesregierung wider. Darüber hinaus untersteht dem Chef Bundeskanzleramt der Bundesnachrichtendienst in fachlicher wie dienstlicher Hinsicht.
Es sollte mithin im Bereich des Möglichen und in der Sachleitungskompetenz des Chefs/Bundeskanzleramt liegen, auf der Grundlage dieser bereits vorhandenen ressortübergreifenden Kapazitäten und der Weiterentwicklung bisheriger Arbeitsabläufe in Vorbereitung der wöchentlichen sogenannten „nachrichtendienstlichen Lagebesprechungen auf Staatssekretärsebene (ND-Lage) eine breit aufgestellte Stabsstruktur zur Unterstützung der Kabinettsarbeit mit zeitgerechter Information und Gesamtlageanalyse zu entwickeln, die den oben aufgeführten Parametern entspricht. Im Grunde könnte hier ein ressortübergreifendes Gesamtlage- und Analysezentrum (GAZ) in Analogie und Weiterentwicklung des ehemaligen Referats 041 (Lage- und Analysezentrum/LAZ) im Auswärtigen Amt (2020 – 2021) geschaffen werden, nunmehr mit einem klaren, breit angelegten Mandat, robusten Strukturen und leistungsfähigen Arbeitsabläufen.
Für den Vorstand
Dr. Gerhard Conrad